좋은 정부

◎ 목차
prelude 오늘, ‘좋은 정부’는 어떤 모습일까?


PART 1 오늘의 정부

1. 신이 된 정부
정부의 뿌리Ⅰ정부는 신이다Ⅰ으스대는 공직자들Ⅰ철둥지 속의 종합선물 세트Ⅰ틀 속에 갇힌 자아Ⅰ관료주의적 해결 방식Ⅰ정부 안에도 등급이 있다Ⅰ신이 정치에 밀리면

2. 철기시대만도 못한 관료 문화
경제 일변도의 관료 문화Ⅰ파킨슨이 웃는다Ⅰ개혁의 환상Ⅰ따분한 사고의 놀이터Ⅰ관료, 유기체인가 무기물인가?Ⅰ정부 관료의 고질병Ⅰ정부 관료의 민낯Ⅰ관료적 사고의 본질Ⅰ관료는 영혼을 감추고 소신만 말한다Ⅰ관료가 살 길, 문화와 규범부터 깨야Ⅰ뽑고 들어가는 문부터 고쳐야Ⅰ인재 육성의 사회법칙Ⅰ진아를 찾고, 알고리즘도 알고

3. 재벌 같은 정부
재벌을 닮지 말아야Ⅰ세금이라는 마법Ⅰ예산은 쌈짓돈Ⅰ물 새는 보조금Ⅰ세금 도둑들Ⅰ빚쟁이 정부Ⅰ정부가 시장을 못살게 군다Ⅰ기득권의 시대가 가고 있다

4. ‘정의’라는 가면
역사에 정의란 없다Ⅰ정의가 몸살을 앓는다Ⅰ법은 과연 정의로운가Ⅰ법과 정의가 틀 속에 갇혀Ⅰ법이 전부가 아니다Ⅰ틀에서 벗어나 새 판을 짜야 한다Ⅰ정의를 망치는 게 정치다Ⅰ모든 게 권력 때문이다Ⅰ권력은 부패한다

5. 정부라는 배가 순항해야
바람이 거세다Ⅰ꽁꽁 문 닫은 정부Ⅰ배가 산으로 간다Ⅰ정권은 달라도 정부는 하나다Ⅰ기초가 허약하다Ⅰ적폐 청산은 황금의 삼각지대부터Ⅰ대통령 클럽

6. 건강한 정부
암부터 극복해야Ⅰ유익균이 많아야 건강하다Ⅰ크고 뚱뚱한 정부Ⅰ정부 관료의 다양한 고충들Ⅰ미더운 정부를 위하여Ⅰ통합보다 공존이다Ⅰ국민총문명지표를 만들 때다Ⅰ소유 시대의 문명Ⅰ문명은 깨우치는 것


PART 2 내일의 정부

7. 정부에 E-Wave 쓰나미가 밀려온다
미래의 인간과 사회Ⅰ몸과 뇌를 설계하는 인간Ⅰ감각의 인간, 호모 센티언스ⅠE-Wave가 파도치는 사회Ⅰ제7계Ⅰ알고리즘이 지배하는 사회Ⅰ알고리즘이 낳은 비극Ⅰ새로운 눈으로 세상 읽기

8. 새로운 신이 되는 정부
국내 미래정부 연구 동향Ⅰ미래정부에 관한 논의들Ⅰ미래정부를 이해하는 새 틀Ⅰ데이터교와 정부 권력Ⅰ종잇조각을 믿는 허구Ⅰ정부의 미래: 미래정부


Postlude 지금 우리는 어디로 가고 있는가?

감사의 말씀Ⅰ같이보기Ⅰ문헌보기Ⅰ찾아보기

“좋은 정부란 어떤 모습인가?”
오만한 관료적 권위주의의 가면을 벗기고,
4차 산업혁명 시대 미래정부의 나아갈 길을 모색한 뉴패러다임 정부론

유발 하라리의 지적대로 인간의 자유의지가 중심이었던 호모 사피엔스의 시대가 저물고 이제 컴퓨터 알고리즘과 빅데이터가 세상을 지배하는 시대가 되었다. 개인 정보가 무한정으로 축적되면서 나보다 빅데이터가 나에 대해 더 잘 파악하고 있는 세상을 살고 있는 것이다. 자연히 데이터는 인간 사회를 지배하는 새로운 세상의 신흥 종교 같은 지위를 누리게 될 것이다. 이를 하라리는 데이터이즘(Dataism)이라고 표현했다.
데이터가 종교라면 이를 관리할 정부 또한 새로운 신이 될 가능성이 농후해졌다. 하지만 알고리즘이 세상을 지배하는 상상할 수도 없는 4차 산업혁명의 변화를 목전에 두고도 이를 관리해야 할 정부는 철기시대만도 못한 관료적 권위주의의 망상에서 여전히 헤어나오지 못하고 있다. 정부와 공직자 모두 낡은 사고방식과 체제에서 벗어나 새로운 패러다임으로 내일의 정부를 모색해야 한다.
여기에 서울대학교 행정대학원 명예교수인 저자가 정부의 오늘과 내일에 대한 전방위적 통찰을 『좋은 정부』라는 한 권의 책에 담아냈다. 특히 자신의 전공 분야인 법학, 행정학, 정치학뿐만 아니라 과학과 철학, 수학, 문학 등 기초학문까지 아울러 전방위적?미래지향적으로 정부를 해설한 보기 드문 역작이다. 행정학의 대가다운 노학자의 날카로운 지적과 통찰이 매섭다.
관료적 권위주의의 가면을 벗겨 ‘더 좋은 정부’로 나아가기 위한 방법을 제시한 이 책에서 저자는 현재 정부의 문제점을 종합적으로 분석하고, 4차 산업혁명 시대 미래정부의 위상과 역할을 새로운 패러다임으로 조망했다.




[오늘의 정부]
관료제와 관료적 권위주의의 본질과 실체를
기초학문과 뉴패러다임으로 낱낱이 파헤치다

관료적 권위주의란 중병은 정부만이 아니라 대학, 학회, 연구소, 병원, 교회 등도 마찬가지다. 관료 사회에서는 상상력은 제쳐두고 도구적 합리주의에 젖은 채 일방적인 소통을 외친다. 〈제1부 오늘의 정부〉에서는 편견을 덧칠한 눈금 없는 잣대로 오만한 결정을 내리는 관료주의의 행태를 척결하는 것이 좋은 정부로 가는 지름길임을 다양한 사례를 들어 주장하고 있다.



● 정부의 관료 문화란 무엇인가? 종교나 다름없는 관료주의란 무엇인가? 관료주의는 척추같이 중추로 순서와 등급이 매겨져 있다. 관료들은 여러 계단을 거쳐 올라가는 것에 목숨을 건다. 끈질기게 올라가려 하고 좋은 자리를 탐한다. 정치인이 표에, 기업인이 돈에 눈이 멀었다면 공무원은 인사에 눈이 멀었다. 계급주의의 DNA를 바꿀 방법이 없다. 이들은 위로 올라갈수록 현장을 모르고, 결정된 정책이 제대로 집행되는 줄만 아는 바보가 된다.



● 정부가 세상의 변화를 간과하고 과거에만 머무는 것은 바깥세상과 동떨어져 있다는 증거다. 정부가 좀처럼 변하지 않는 이유는 돌덩어리보다 더 단단한 쇳덩어리이기 때문이다. 정부는 꿈쩍하지 않는다. 쇠그릇 속은 관료들의 계급과 자리만 꽉 차 있다. 정부는 판만 깔아주는 플랫폼이어야 한다는 생각은 추호도 하지 않는다. 내일의 변화를 생각하기는커녕 오늘 자신들의 이해관계에만 온통 관심이 쏠려 있다. 전 부처가 대대적인 변화를 꾀해야 하는 시기에 인공지능, 바이오, 나노 같은 것은 관련 부처에서 담당하면 된다고 안이하게 생각한다. 철둥지 속이 그렇게 편한 모양이다. 그렇게 손을 놓고 있다가 불이나 가스에 질식하는 상황이 오면 누가 구하겠는가.



● 정의는 내가 가진 것을 포기하고 남에게 주는 것이고, 능력만큼 노력만큼 필요만큼 갖게 하는 것인데, 권한을 쥔 사람은 내놓으려 하지 않고 내 생각만이 진리라고 착각한다. 정부는 법과 규정만 지키면 정의가 구현된다고 믿는다. 상상의 실재이자 허상에 불과한 법이 할 수 있는 것은 기득권을 지키는 일밖에 없다. 이런 정부 아래에서는 진정 원하는 것을 가질 수 없음에도 불구하고 우리는 스스로 최선을 다해 살았다는 것으로 위로하며 살고 있는 것이다. 정부가 아무리 정책적인 처방을 내려도 우리의 병은 낫지 않는다. 각자도생各自圖生?내 몸을 지키려면 스스로 기초 체력을 길러 면역 체계를 갖추는 길밖에 없다. 정부도 어설픈 처방전 대신 기초를 다지는 일에 매진했으면 한다. 그것은 위보다 아래, 하늘보다 땅에 주목하며 관료적 권위주의를 되도록 줄이는 것이다.




[내일의 정부]
관료가 아닌 생화학적 알고리즘이 조직의 모든 것을 결정한다면
정부는 무슨 준비를 해야 할까?

세상의 변화가 가파르다. 머지 않은 시기에 로보 공무원이 행정의 많은 부분을 차지하게 될 거라는 예측이 지배적이다. 〈제2부 내일의 정부〉에서는 데이터가 지배하는 미래정부의 모습을 다양한 시각으로 풀어내 마치 미래정부에 대한 가상 시나리오를 보는 듯하다. 대한민국의 공무원과 관료라면 누구나 한 번쯤 바뀐 세상의 모습을 상상하며 오늘 우리의 모습과는 확연히 달라질 내일 우리들의 모습을 그려볼 수 있어야 한다. 저자는 그러한 상상력이 다가오는 미래정부를 대비하는 힘이 될 수 있음을 강조한다.



● 21세기는 과학기술의 변화로 생명공학과 인공지능(AI), IoT가 주축이 된다. 지능적·의식적 선택이었던 선거뿐만 아니라 입학이나 취업까지 알고리즘이 정하는 시대가 도래한다. 호모 사피엔스가 신적 인간인 호모 데우스가 될 때쯤엔 데이터가 새로운 종교로 등장하니 따라야 한다는 것이 하라리의 생각이다. 이때가 되면 유기체와 비유기체의 구분이 없어지고 자료(기록)만 쌓인다. 생명공학과 인공지능이 우리의 경제뿐만 아니라 몸과 마음까지 통제할 날이 멀지 않았는데도 아직까지 정치적 레이더망에는 좀처럼 포착되지 않는다. 기술 변화를 따라가지 못하는 정치인들은 1세기 때의 생각에 머물러 있는 듯하고, 정부 또한 나라를 이끌기보다 운영하기에 바쁜 행정부 수준에만 머물러 있다.



● 정부는 지금도 재정 투입과 시설 확충으로 경제를 살릴 수 있다고 믿는다. 또 기업인들은 이를 가능하게 하는 기업가 정신과 능력이 있다고 과신한다. 하지만 이제 부는 사회가 만드는 것으로, 기업과 공동체 문화, 그리고 신뢰와 기대라는 무형의 사회적 자본이 축적되는 시대에 접어들었다. 공유경제와 공유정부를 귀담아들을 때가 되었다. 플랫폼 정부와 공유정부가 활로이다. 정부가 시장보다 못하다면 시장에게 역할을 부여하고 돕는 자세를 갖추면 된다. 정부와 시장의 경계가 애매할수록 둘은 서로 다른 운영 논리를 이해하고, 자신의 영역과 역할을 고집하는 데서 벗어나 접점을 찾아 공생하는 쪽으로 가야 한다.



● 인공지능이 정부로 파고들면 종래의 계서제나 계급제는 큰 변화를 맞는다. 조직이 수평으로 변한다는 것은 알고리즘으로 운영 주체가 따로 없이 누구나 대등하게 결정권을 갖게 된다는 의미다. 장관과 차관 같은 자리가 존속할지도 알 수 없다. 그러나 여기까지 가는 과정은 순탄치 않을 것이다. 새로운 것을 거부하는 기존의 습 관과 관행 때문이다.



● 정부에서 하는 모든 정책 결정은 알고리즘이 할 수 있다는 변화를 외면할 수 없다. 개인의 일상에서부터 정부 행정과 정책 결정, 공무원시험, 대학입학시험, 취직에 이르기까지 모든 결정 과정 곳곳에 알고리즘이 파고든다. 정부는 민원인이 무엇을 원하는지, 고위직에 임명해야 할 인물이 누구인지, 어떤 인물을 공직에 뽑아야 할지, 투자할 대상이 어디인지, 개발의 여지가 어디인지 등등 필요한 자료를 입력하면 알고리즘이 알아서 척척 답을 준다. 그에 앞서 다양한 모듈을 만들어놓는 일이 선행되어야 한다. 전문가도 아닌 몇몇 사람들이 구수회의를 열어 정책을 결정하는 시대는 지났다. 이제 정부는 국민이 무엇을 원하는지를 개인별, 집단별, 세대별로 진단하여 미리미리 제시해주어야 한다.




책의 주요 논의 내용

이제 정부가 국가 운영을 독점하는 시대는 지났다. 4차 산업혁명 시대 대한민국 정부의 나아갈 길을 새롭게 조명한 이 책은 정부에 대한 기존의 관리론적 시각에서 벗어나 철학과 수학, 문학, 과학 등 기초학문을 토대로 정부의 역할과 기능을 새롭게 재해석했다. 나아가 현재의 패러다임에서 벗어나 미래정부에 필요한 새로운 패러다임으로 내일을 준비해야 할 것을 다양한 논거를 들어 설명하고 있다.



● 관료적 권위주의는 본질적으로 눈금이 없는 잣대일 뿐 아니라, 편견과 오만으로 점철되어 기준 없이 이랬다 저랬다 분별 없는 판단(정책결정)을 내린다는 것이다.



● 정부와 국민이 근본적으로 소통이 안 되는 이유를 응용현상학자 랄프 험멜의 주장을 인용해 밝혔다. 나라를 움직이는 관료들의 머릿속에는 도구적 합리주의만 팽배하고, 상상력과 실천지(phronesis)가 없는 일방적인 통보와 명령만 있다 보니 국민과 소통이 될 수가 없다는 것이다. 라캉이 말하는 타자의 욕망이 우선이며, 율라 비스와 엘리자베스 블랙번이 말하는 “내 몸에는 타자의 미생물이 더 많다”는 것은, ‘나’라는 요소 자체가 타자와 공동의 정원을 꾸미고 있다는 것인데 내 주장만 하고 있으니 소통하고는 거리가 멀어질 수밖에 없다. 자크 데리다의 말처럼 모든 것을 완벽하게 통제할 수 있는 언어는 없고, 존 서얼도 화자의 의도를 알 수 없으면 소통은 원천적으로 불가능하다는 논의도 폈다. 예나 지금이나 비유기체인 관료가 국민과 소통한다는 것이 가능한가를 다시 생각하게 된다.



● 정부 관료가 영혼이 없다는 것은 정치권과 고위직의 눈치대로 움직이기 때문이다. 다만 이 명제에 대해서 현직에 종사하는 관료들의 의견을 청취한 바 동의하지 않았을 뿐 아니라, 영혼이 없기로 치자면 기업인이 우선이라고 했다.



● 법과 제도에 대한 새로운 인식을 고취하고자 했다. 미셸 푸코, 자크 데리다, 이반 일리히, 유발 하라리 등의 주장을 빌려, 이를테면 교도소라는 제도 때문에 수인이 생긴다는 주장에 귀를 기울였다. 이들의 주장은, 제도는 숫자로 평가해 본래의 가치를 훼손한다는 것이다. 상상의 질서에 불과한데도 법과 제도에만 얽매여 집착하는 정부를 새로 보자는 뜻이다.



● 정부가 비만증에 걸리면 건강하지 않다는 비유를 다양한 의학 이론으로 설명했다. 국세청은 위, 법무부는 신장 등, 정부의 각 부서를 장기에 빗대 설명하면서, 정부가 더 이상 비대해지지 말고 플랫폼만 깔아주거나 시장과 일을 나누어 맡자는 공유정부의 논지를 폈다.



● 정부는 국민이 주인인 집을 빌려 사는 전세권자이다. 정권은 색깔을 달리하지만 정부는 오로지 하나라는 점을 강조했다. 김대중 전 대통령이 이승만과 박정희의 치적을 인정했듯이, 정부라는 나무는 전 정부의 공과 과가 거름이 되어 자란다. “살아간 사람의 성취 없이 만들어진 세계는 없습니다”라고 설파한 소설가 이문열을 상기한다. 70년 내지 100년의 역사가 바탕이 되어 앞으로 운영될 좋은 정부는 전 정부의 과만 탓해서는 안 된다는 취지이다.



● 앞으로 1)자아는 원자로 분열되고, 2)사회적 유대가 상실될 것이며, 3)경제 개념으로 획일화된 문화는 보편적 가치를 잃고 권력으로 환원되고, 4)인간의 존재는 비자아(unself)가 되고, 5)이진법이 아니라 다진법이 되고, 6)조직은 계급보다 생화학적 알고리즘이 지배하게 되어 운영 주체가 없어지고, 7)데이터가 새로운 종교가 된다면, 미래정부는 더 강력한 신이 될 것이기 때문에 관료적 권위주의의 고질병을 고치기 위해 새로운 패러다임으로 처방전을 써보았다. 한 예가 공직에 진출하기 위해 치르는 시험을 없애고, 빅데이터를 분석해 자리에 맞는 인물을 고르되 공공선을 구현할 수 있는지를 실험으로 가려야 한다는 것이다.



● 끝으로, 진리나 진실을 찾아내려는 정부의 노력이나 이를 뒷받침하는 학계의 이론이 온전하지 않아 (노벨 생리의학상 수장자 혼조 다스쿠가 〈네이처〉나 〈사이언스〉 지에 실린 논문의 90%는 거짓이라고 말한 것처럼) 리처드 파인만이 말하듯 현실에 맞도록 자주 고치고 버려야 하며, 진리 뒤에 무엇이 있는지를 보려는 진지한 노력과 도전정신은 가상하지 않냐는 고트홀트 레싱과 정재승의 말을 강조한다.


◎ 책 속에서

앞으로 뷰로크라시(bureaucracy, 관료주의)는 홀라크라시(holacracy)라는 평등조직으로 변해간다는 의견이 나온 지 오래다. 21세기는 운영 주체가 따로 없이 알고리즘이 문제를 해결하기 때문에 누가 높고 누가 낮으며, 누가 갑이고 누가 을이라는 기존 인식의 대변환이 이루어지는 시대다. 이런 변화의 과정에서 정부가 어떻게 바뀌어야 국가와 국민이 편해지는가를 묻는다. 미래정부를 새 패러다임에서 설계하지 않을 수 없다.

_ p. 73 〈2. 철기시대만도 못한 관료 문화 Synopsis〉 중



세상에서 가장 오래 된 직업은 샤머니즘이고, 그 다음이 관료라는 말이 있다. 기록한다는 것은 또한 새 종교가 될 ‘데이터이즘’의 기초가 된다. 기록하고 분류하는 것이 그렇게 중요하다는 얘기다. 기록이라는 자료가 사물인터넷(IoT)으로 연결되어 새로운 정보가 된다. 요리 실력이 좋을수록, 레시피가 좋을수록 필요한 정보가 된다. 새로운 정보는 또 다른 기록이 되어 관리된다. 이들이 반복되며 빅데이터가 되고 관료의 손에서 요리된다. 빅데이터가 커질수록 더 탁월한 관리가 필요하다. 결국 데이터는 인간이 그대로 따를 수밖에 없는 새로운 세상의 신흥 종교 같은 지위를 누리게 된다. 이것이 관료의 손에 맡겨짐으로써 정부가 새로운 신이 될 가능성이 농후해진 것이다.

_ pp. 94-95 〈관료, 유기체인가 무기물인가?〉 중



현재의 문제를 현재의 틀로만 보면 해답이 없다. 인간은 어차피 틀 속에 있어 안온하겠지만, 문제투성이의 틀 속에서 마냥 시간만 보낸다면 인생은 허무해지기 마련이다. 틀 밖에서 틀 안을 관조하며 나를 다시 생각하면 된다. 정부도 기존의 관습대로 법, 제도, 정책 등을 만들어 문제를 해결하려는 생각을 바꾸어 틀을 더 투명하고 유연하게 만들고 이 틀이 어떤 의미인지, 무엇을 좋게 하는지 심각하게 들여다봐야 한다. 미래에 바뀔 정부도 현재의 틀로 분석하고 해석하려고 해선 안 된다.
새로운 형태의 틀을 만들어야 한다. 틀을 확 바꿔야 한다. 새 판(new paradigm)을 짜야 한다. 기존의 같은 틀 안에서는 문제가 풀리지 않는다. 한쪽을 막으면 다른 쪽에서 물이 새는 것과 같다. 틀은 오래될수록 물이 새게 되어 있다. 미래정부를 염두에 두어야 할 논거들이다.

_ pp. 210-211 〈틀에서 벗어나 새 판을 짜야 한다〉 중



『사피엔스』의 저자 유발 하라리의 말대로, 상상의 질서에 불과한 법과 제도로 국민을 제어해야 질서가 잡힌다는 인식은 옛날이야기가 되고 있다. 기껏 국민을 흰쥐 실험하듯 하고 감미료가 잔뜩 들어간 정책으로는 국민의 건강만 해치고 마음을 사지 못한다. 보통 정치인들은 힘만 생각한다. 정의를 표방하지만 내 것을 포기하고 남에게 주는 것이 정의라는 것은 전혀 모른다. 힘과 함께 가야 할 기(氣)의 중요성을 모른다. 힘과 기가 모두 올발라야 한다는 말이다. 물리력에 빗댄다면 믿기·열기·나누기·받들기가 ‘4기(四氣)’다. 진동이자 울림으로 국민에게 문을 열고, 믿게 하고, 있는 것을 나누고, 떠받들어 감동하게 하는 것, 기력을 합친 것이 5차원 정치다.

_ p. 215 〈정의를 망치는 게 정치다〉 중



정부는 입장을 바꾸어 을이 되겠다는 심정과 각오로 민간에 도움을 청해야 한다. 보조금 찔끔 주고는 매사를 간섭하고, 농락하고, 억압하는 시대의 관행부터 거두어야 한다. (……) 공유정부와 더불어 함께 가야 할 정부의 기본 정신은 플랫폼 정부다. 정부가 뭔가를 움켜쥐려고 하지 말고 새 판만 깔아주면 된다. 공유정부가 미래정부여야 한다는 생각에 대한 현재의 반응은 미미하다. 그러나 정부가 다이어트로 건강해지는 길은 공유정부밖에 없다는 믿음을 가져야 한다.

_ p. 385 〈공유정부로 가는 길〉 중



흔히 로봇이 공무원의 일을 얼마나 맡을 수 있느냐를 궁금해한다. 한국고용정보원이 전문가 21인의 의견을 분석한 것을 보면, 정부 행정 관리자가 하는 일의 57%를 맡을 수 있다고 한다. 정부와 공공행정 전문가는 65%의 일을 로봇에게 빼앗길 가능성이 있다고 본다. 의회 의원, 고위 공무원, 공공단체 임원들이 하는 일의 54%가 로봇으로 대체할 수 있다고 한다.

_ p. 417 〈계급이나 서열이 없어질까?〉 중



로보 공무원의 하루는 어떨지 상상해보자. 그들은 집에서 출퇴근할까? 휴가는 갈까? 휴식은 어떻게 취할까? 어디서 근무할까? 책상은 있을까? 승진 경쟁을 할까? 자기네끼리 회의는 어떻게 할까? 로보 공무원은 집에서 출퇴근하지 않을 것이다. 이들에게 집과 직장은 같은 곳이다. 잠은 자지 않겠지만 휴식은 취할 것이다. 조용히 명상하며 창조적 일을 구상할 것이다.
이들은 어떤 일을 맡게 될까? 이들이 맡을 일을 준비하는 것은 사람 몫이다. 초기엔 기존 관료들이 이 일을 담당할 것이다. 로보 공무원에게 맡길 일의 종류는 다양하다. 사람보다 더 나은 판단을 하게 된다면 임무의 중심은 이들에게 옮겨갈 것이다. 로보의 숫자를 어느 정도 유지할지, 부처끼리 어떤 관계를 유지하게 될지는 앞으로 설계해야 할 과제다. 정부는 반인간, 반기계와 함께 공존할 마음과 하드웨어를 준비해야 밝은 미래가 열린다는 것을 머리와 가슴에 깊이 새겼으면 한다.

_ p. 424 〈로보 공무원의 하루〉